基层检察机关队伍建设的现状分析与对策

　　近年来，基层检察机关队伍建设随着人事制度的改革有了很大改观，干警素质明显提高，执法能力建设得到巩固和加强。但受历史客观原因因素的影响，一些问题和矛盾仍然存在，需要进行必要的改进。现就一些客观的现状做一分析，并提出对策行建议。

　　一、基层检察队伍的现状

　　一是从进院时间上看。就目前一些基层检察院而言，大多数干警在上世纪90年代通过当地党委组织、人事部门调配进院，80年代及以前和进入21世纪进院的人员，所占比例不到20%。

　　二是从所受教育情况上看。在进入检察机关的人员中，几乎没有全日制高等院校法律专业毕业生直接分配的，有个别能够进入检察机关的，也是由其他部门调入。在上世纪90年代，直接分配进入检察机关的人员中，有少数为中等法律学校毕业生，其比例仍不到10%。因此，现职检察人员中所受高等教育基本为在职教育，其中最大比例的是党校函授教育学历。此学历的“含金量”自然和普通全日制高等教育或者高等教育自学考试获得的学历不能相提并论。但是，单就在基层办理一般案件来讲，通过个人对法律业务的学习和办案经验的积累，可以也有能力办理，对一般的工作可以应对。

　　三是从年龄结构看。在现有人员中，没有30岁以下人员，均在31岁以上，其中40至50岁人员占大多数， 50岁以上的比例也逐步在扩大。

　　四是从身份上看。在现有人员中，具有检察官身份的人员，现在能够占到现有人数的40左右%；干部身份人员占80%（其中大部分登记为公务员，一小部分因多种原因未能登记），工勤人员占现有人数的20%（其中有固定工和合同工）；中央政法编制人员（已经省级检察院审核的人员）占现有人数的75%左右。

　　五是从进人的方式上看。从检察机关恢复建院至今，主要以当地党委组织人事部门调配人员的方式进人，只有在2005年以后，全省（河北省）才统一招录检察工作人员，招录进入检察机关的人数不足5%。

　　六是从编制上看。各地检察机关的中央政法编制，作为当地编制主管部门，基本控制在万分之一上下。以某县检察院为例，全县人口统计为56万，中央政法编制62人（也是近几年增加编制后才达到此标准），实有人数62人，在中央政法编制的只有47人，其余的15人为县级地方编制（这种编制没有规定的具体名额，由当地党委和编制部门控制）。

　　七是从在岗情况看。尽管从编制人数和现有人数看起来不算少，但是受到当地人事制度以及惯例的影响，实际在岗人员并不是与统计数字一致，而要少于现有人数。主要是年龄问题，一部分是从科级干部岗位退下来（副科级49岁、正科级51岁，也就是“一刀切”下来的人员），另一部分是年龄偏大的，加上身体疾病，不能坚持上班的人数逐年增多。但是这部分人员由于没有达到实际退休年龄，仍然占用政法编制，属于在册人员。

　　八是从工作量上看。经济发展水平、人口流动频率和治安状况不同，导致发案率也有所不同。近几年所办理的刑事案件与自侦案件的总和基本在300件左右，而且有逐年上升的趋势，以50多个人完成案件的办理和综合性工作等等，加上当地党委安排的大事，人力确实相当紧张。在岗人员中，检察官人数在30人左右，其余的为书记员和法警，完成如此大的工作量，确有压力大的感觉。从客观情况看，书记员仍然要办理大量的案件（虽然严格按照身份和权限没有办理案件的权利，但客观情况不得不如此），仅靠几个检察官是不能完成现在工作任务的。

　　九是从享受国家的津贴上看。对于这个问题，有的人理解为按照上级的政策办就可以了。理论上讲，没有问题，但是从客观上看，待遇不平等日渐显现。主要表现为法警享受警衔津贴、执勤补贴和加班补助，检察官享受检察官津贴和办案紧贴，这两部分人加起来，只占到现有人数的50%，还有一半的检察工作人员（书记员、检察行政人员）没有享受到这种职业的津贴（近期增加了办案紧贴和加班补助，但是标准不及法警）。从事的同是政法工作，却没有享受同样的待遇，在一定程度上影响了书记员工作的积极性。如果书记员单纯从事自己分内的工作，也许没有什么可以讲，但是基层的实际情况并非如此，他们的工作量和所担当的责任仍然很大。对于书记员也应该享受津贴待遇的呼吁始终没有停止。值得一提的是检察行政人员，也就是综合部门的人员，实际工作量最大，整天要处理的事物繁琐无序，无法摆脱紧张的工作状态。

　　十是从执法的严肃性上看。通过媒体，我们不难发现检察机关有干警被处理的情况。在基层，虽然执法不公的现象并不是普遍的，但是个别的人情案、关系案，确实或多或少的存在，特别对于在法律的适用上有伸缩性时，显现的尤为突出，但是是不是构成执法过错还难以界定。从群众上访的情况看，不能说与此没有关系。正由于如此，执法的严肃性则难免受到公众的质疑。对于干警的教育，特别是领导干部的教育，应该是放在重点之中的重点，从思想上引导树立公正执法的观念。严格的讲，需要在违规行为的处理上加大力度，特别是对领导的责任追究上。

　　二、对基层检察机关现状的原因分析

　　基层检察院形成的现状，有诸多的历史原因和政策原因，归纳起来不外乎以下几点。

　　1、体制原因对现状的影响最大。检察机关从恢复到上个世纪末，基本上是以当地党委调配进人为主，同时有部分大中专毕业生分配进入；还有一大批人，属于国家政策指令性分配的人员。对于调配进人的方法，除毕业生分配和军转干部外，其他人员的进入，不同的地方对其标准是不一样的，因此造成了素质参差不齐，业务能力水平和综合能力素质不能令人满意。相当一批工勤人员调入了检察机关，致使编制超标，而且这部分人员按照政策无法解决“身份”问题，同时也给执法工作带来了现实的困难，因为他们不具备法定的执法资格。这部分人员，要想解决“身份”问题，只有一条道，就是参加国家的公务员招录考试。但客观的讲，想通过招录考试并非易事，一是学历合格的几乎没有；二是年龄偏大，已经超标。也正是由于这个历史体制的原因，给了当地一个机会，不少人通过各种关系，想方设法进入了检察机关，进来的人员多数没有正规的学历，函授教育占据很大的比例。

　　2、“双重管理”制度有待完善。检察机关实行双重管理，当地党委的领导是对组织和人事上的领导（也可以说是实质的领导）；上级检察机关对下级检察机关的领导，主要以业务领导为主，在进人问题上也有具体的规定，就是要通过省级检察院审核，才能进入中央政法编制。但是这种审核的作用有多大，对当地人事的制约是否有效，值得商榷。在有些地方只要当地党委研究了某人，编制部门就开出增加政法编制的通知，组织部门开出组织分配信，检察机关要无条件接收。对于这部分人员，要想被省级检察机关审核列入中央政法编制，几乎没有这个可能，但是检察机关确实存在这个人，所以这是一个矛盾，双重管理并没有起到应该有的作用。

　　3、人员年龄结构老化是不可避免的问题。关于人员年龄结构老化的问题，各级都在关注，但是还没有一个有效的解决办法，基于法定退休年龄规定和各地的惯例，在一定时期内出现老龄化是自然的和不可避免的现象。特别对于惯例，是老龄化的主要结症。因为对于科级干部到年龄就要“切”下来，这是一直沿用的做法，也就是不再继续在科级领导岗位工作（工资待遇不变），改为一般干部岗位。这部分人员，一般“切”下来后就不在继续上班，但是，他们的政法编制却只有等到达到法定退休年龄才能从编制中去除。因此，从一个单位的编制上现有人数看，并不算少，但是实际参加正常工作的人员与在册人员相比较是有很大出入的。编制人员没减，要想招录人员又是不可能的，由此看出老龄化是一个自然的问题。

　　中央组织部门和政法委近年来也发文强调，不得以年龄为标准对干警“一刀切”，虽然起到了一定作用，但是已经被切的人员不可能再回到办案岗位，有地方习惯的原因，也有本人的原因，作为检察机关自身不好解决。

　　4、待遇差距的影响。对于检察机关来讲，法警有警衔津贴和执勤补贴，近几年又落实了检察官津贴，唯独书记员没有被考虑，而且这部分人占据了检察机关的很大比例，他们承担了检察机关的大部分工作量，从一定程度上讲已经影响了这部分人的工作积极性。特别对于经济尚不发达的地区，这种影响仍在继续。关于书记员，在执法过错责任追究上，高检院的规定并没有将其排除。如2007年高检院下发的《检察人员执法过错责任追究条例》第25条中，检察人员包括了书记员，他们有被追究责任的权利，却没有享受经济待遇的权利，有责无利，以笔者看来这是一个矛盾，也是很不公平的，因为基层检察机关的工资水平，只保障温饱。

　　三、有关对策建议

　　1、从体制上完善，克服制度上存在的缺陷。一是对于检察机关领导干部的选拔，上级检察机关应该发挥重要作用，至少应该加强与所辖基层院当地党委的协调，提出一些建议和明确相关规定，也可以通过上级组织人事部门，共同对基层选拔领导干部予以规范；包括党组成员的任用，也应该从有检察官身份的人员中产生，上级应该联合组织部门共同出台规定。二是对于经省级检察院审核的人员，可以试行归上级垂直管理，这样就可以有效制约地方选人用人上的弊端。三是从目前招录的制度上看，可以说行之有效的，随着经济的发展和人员素质的普遍提高，提高选拔人才的条件或标准，以利于高素质、综合性人才队伍的不断扩大。

　　2、加强检察队伍的政治素质和业务素质的培训，提高综合和业务能力。培训工作，特别是政治素养和道德良心水准的提高，应该放在首位，而且应该坚决克服形式。现在的教育活动不能说少，但是效果如何、人的内心世界又是怎样的一种状态，执法过程中有多少私心，确实是一个“不定数”，执法人员钻法律的空子的现象在现实中确实存在。采取措施有效降低不公正现象的发生率，也是一种预期的目的。客观的说，严格意义上的司法公正和理想的执法效果，理论上可以讲，也是司法的本质所在，但是毕竟需要一个历史的过程，逐步贴近理想化也不失为法律追求的方向。

　　3、在人员归类和待遇上应该力求合理和公平化。对于检察机关人员的定义，现在从字面上理解有不少的提法，有“检察人员、检察机关工作人员、检察官、书记员、法警”，最近又有“检察官助理”的说法，特别对于书记员的问题，《检察官法》中有所涉及，高检院对“检察人员”执法过错的责任追究上明确了规定，出错时将被追究责任，但是在相应的津贴待遇上却没有将其列入其中，也就是没有津贴待遇，这种“责、权、利”的不对等，显然是不公平的。由此建议上级检察机关，应该考虑书记员的利益，出台规定享受适当的标准津贴。