近年来，党中央国务院对农村工作高度重视，出台各项支农惠农强农政策，促进农村经济不断发展，提高了农民的合法收入。但是，农村基层组织个别人员以及与农村业务相关的个别国家工作人员，利用职务之便的违法犯罪现象也在增多，使中央各项支农惠农强农政策不能落实到位，直接侵害了农民的利益，严重影响和制约了农村经济的发展，使群众对党和政府的信任度下降。涉农检察工作开展以来，检察机关查办了大批涉农职务犯罪案件。

 

一、涉农职务犯罪的特点分析

（一)犯罪主体趋向职务化，权力化

近年来，涉农职务犯罪中的犯罪人员由管钱管物人向掌权人变化这是一个突出的特点。在过去查办的案件中，犯罪人员多是农村信用社、供销社工作人员和乡镇、村中的财会人员，犯罪性质多为贪污、挪用公款。而近年来乡镇、村干部犯罪案件明显增多，受贿、行贿案件明显上升，利用手中权力加大水利工程造价，套取公款等等，犯罪手段由侵占型向擅权型转化，表明了滥用职权、权钱交易等腐败现象在农村的滋生蔓延。从某县查查处民政系统的5起案件情况看，犯罪的主体四人是乡镇民政部门的所长，一人是民政助理，另一人为财政所会计。

(二)犯罪涉及领域多元化,作案手段隐蔽

与过去相比，近年来涉农职务犯罪涉及领域广得多，其中涉及土地征用费、户籍管理、退耕还林、良种补贴、土地整理、农机补贴的案件居多。有些地方在新农合报销、家电下乡、汽车下乡的政策执行中，也有职务犯罪发生。在作案的手段和对象上，大多是利用自己工作的范围和对象的便利，擅自涂改帐面和单据，隐瞒、截留收入；有的擅自变卖公共财物；有的重领补助、白条报假费用、虚列债务；有的利用基建发包、土地征用、农用物质购销、矿产开采过程中，伙同国家工作人员挪用公款、虚报支出贪污公款、索贿受贿；有的利用在国家发放粮食补贴、退耕还林补贴之机，采用虚报种地面积、退耕还林面积的手段，骗取国家资金个人侵吞；有的在国家关闭“五小企业”中，采用假关闭的方式，骗取国家资金，予以侵吞。当前查办的涉农职务犯罪案件主要涉及贪污、受贿和挪用公款三个罪名，又以贪污犯罪最为突出。

     (三)共同犯罪现象突出，窝案、串案较多

过去涉农职务犯罪一般是单人作案，近年来却接连出现合伙性犯罪，合伙性犯罪有上升趋势，并且通常是基层组织主要领导与财会人员共同作案，贪污或挪用公款。农村基层组织人员在履职过程中,其工作并非依靠某个人来完成,其中村党支部书记、村委主任、会计是主要参与者,要想从中实施贪污公款犯罪必须多人来共同完成。如某县院反贪局查处一起村支部书记赵某伙同村会计李某等人伪造本村建教学楼占用个人土地假证明和伪造建教学楼变更增加工程协议的手段，骗取侵吞县财政专项款8万余元。

(四)社会危害性大，影响极为恶劣

在涉农职务犯罪案件中，乡镇、村干部的经济犯罪比一般农村基层经济组织人员犯罪具有更大的社会危害性。它最直接地侵害了广大农民的经济利益，其受害面大，社会影响大，后果严重。这些经济犯罪分子利用职权谋取私利侵害一方百姓，败坏党风党纪，影响党和政府的形象和威信，造成社会不安定因素。如某乡镇民政所长为了达到长期虚报冒领优抚款的目的，大部分犯罪嫌疑人在优抚对象死亡，以没有火化证明或没有规定等理由拒绝向优抚对象亲属发放2个季度或4个季度的优抚金，对上欺骗上级民政部门，对下连哄带骗，靠吃“死人钱”，谋取不但违反党纪国法，而且缺少道德的不法利益。这严重败坏了党员干部的良好形象，破坏了党群干群关系，也使党的优抚政策不能得到彻底的贯彻落实。

二、涉农职务犯罪的发案原因

(一)基层人员素质良莠不齐，法律意识淡薄

涉农职能部门的国家干部任用不严。村委会的书记、主任、会计都是由选举产生，乡、镇、办事处党委没有对他们的品行、能力、工作作风、法律意识进行考察，睁一只眼闭一只眼，予以任用。导致一些地方的干部家族势力把权，甚至个别的地方出现“村霸村治”的现象，这些人无宗旨意识和法纪意识，上台就捞一把。乡镇办事处以及县市科局对涉农职能部门干部的任用，不是认真考察挑选，而是一个“庙”里放几个“和尚”就行了。大批的涉农资金都是通过基层政府工作人员和基层组织发放到农民手中的。一旦有可乘之机，一些意志脆弱、拜金主义思想严重的人，便忘记了法律和职业道德，想方设法去攫取过手的涉农资金，进而走上犯罪的道路。

法律意识淡薄，侥幸心理严重。基层村委会工作人员素质不高。从文化程度方面看，大多数是初中文化和小学文化，高中、大专文化的很少。仅有的受教育年限导致其见识和目光的短浅，在个人利益方面往往看得很重，个人的修养不到位。好多村干部没有经过规范的任前培训，法制观念淡薄，而且侥幸心理严重。比如2011年办理某县屯庄村22名党员向省院联名举报了该村党支部书记兼村主任贪污征地补偿款问题。接到转交的举报材料后，该院立即抽调反贪部门精干力量组成办案组，排除干扰和阻力，查明了村党支部书记兼村主任刘某和村副主任彭某贪污征地补偿款的犯罪事实，二人身为村队干部，利用职务上的便利，多次将本村征地款用于自己经营的公司，还借给他人用于营利性活动。一方面这些村队干法律知识匮乏，缺乏自我保护意识，另一方面，他们心怀侥幸，认为不会被司法机关发觉，从而触犯法律。

(二)涉农资金发放渠道众多,信息不够公开

在涉农资金发放过程中，因对象众多，情况复杂，致使发放资金不能统一渠道严格管理。如土地征用费、退耕还林、良种补贴通过乡镇财政和村组发放；新农合报销在县级合管中心进行；土地整理、农机补贴的资金并不会交付农民手中，而是由相关职能部门和设施企业支配；家电下乡、汽车下乡资金乡镇财政所发放。这与我国政府职能不清，机构设置过多的大背景有直接关系，统一监管难度增大。

近年来,国家为建设社会主义新农村,加大各项资金的投入,用于工程项目建设或农民个人补助。但是,由于当地政府和村级基层组织不够公开、透明,导致群众无法知道政府拨款的具体数额,无从知道投入的资金支出情况,更谈不上进行有效的监督。

(三)监管制度不健全，管理工作不到位

早在十八世纪,法国着名政治思想家孟德斯鸠就曾说过:“权力不受约束必然产生腐败。”当前,随着新农村建设力度的不断加大,在国家支农惠农资金给农村经济带来活力和动力的同时,农村基层组织人员的权限空间也得以扩大,再加上一些乡镇存在着上级疏于监督、同级不想监督、下级不敢监督、群众不知监督的现象,监督制度几乎成了一纸空文。对农村财务的有效监管不到位,使乡村干部职务犯罪有机可乘。有些乡镇领导和村干部对上级下拨的各种专项资金,不按规定要求进入乡财政所帐户和村集体帐户中,统一管理、接受群众的监督。而是另找帐户和个人账户存放,等待机会成熟,便以作假帐,套取现金,集体或单独私分贪污。更有甚者,一些乡镇、村干部为了以权谋私,往往对上级下拨的专项资金搞暗箱操作,为贪污挪用提供了可乘之机。

涉农资金的管理按照相关的规定，应该专款专用，设有专门账户严格管理，并通过相应程序保证资金的管理、使用透明，处于专门机构和社会的严密监督之下。而实际工作中，由于一些人员工作责任心不强，有些环节根本无人监管，实际运作上则是无人严格把关，各种监管措施形同虚设。如在我们调查中，某些地方基层民政系统对抚恤金、优待金、救助款的管理发放领取上，此类问题比较突出。有些一般情况是只要拿着救济对象的救济金领取本和私章，就可以轻易地领到救济金，而对领取人缺乏认真的审核，也没有专门人员对发放情况进行复核，更没有公开透明的监督环境，出现问题不足为怪。

(四)农村群众法律意识淡薄，对涉农职务犯罪打击惩处不力

一方面，由于历史和经济文化的原因，我国农村中的法律意识比较淡薄。多数农民对乡村干部向来有敬畏感，他们不懂得干部的哪些行为是违法或违纪的，即使利益受到侵害也不知揭发、举报。一些犯罪分子正是利用了农民的这些弱点，有恃无恐，连续作案。另一方面，涉农案件往往多种行为交织，多个案由混同，案件在侦查之前难以确定属公安机关管辖还是检察机关管辖，导致对有些案件的办理相互推诿，转到纪委部门调查处理，本应处以刑罚的，只作违规、违纪来追究，使犯罪分子更加恣意妄为。

以某县检察院为例,虽然每年都会受理涉农方面的案件线索,但由于这类案件普遍时间跨度大、金额少、情况复杂,真正具备可查性的并不多,即便立案查处,法院的判决在量刑上也较为宽松。该院截至目前,提起公诉的8件14人中,法院已经判决了6件8人,其中只有3人被判处实体刑,其余5人均是缓刑,威慑力明显不足,这大大降低了人民群众举报的热情,客观上纵容了涉农犯罪的滋生。

三、预防涉农职务犯罪的对策和建议

国家机关基层人员和村级干部作的工作，直接影响人民群众利益，也是党的农村政策的具体执行者，其素质的高低直接关系到广大农民群众根本利益，对党和政府的形象、农村的稳定至关重要，不可忽视。应按照 “在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”的要求，按照 “全国检察机关开展查办涉农职务犯罪保障社会主义新农村建设工作”的部署安排，实现涉农职务犯罪的综合治理，从源头预防和减少涉农职务犯罪的发生。

(一)加强基层干部队伍建设，提高干部素质

国家的支农惠农政策要想贯彻落实好,加强相关涉农职能部门、乡镇基层站所和农村基层组织的干部教育和管理就显得尤为重要。上级有关部门要进一步加强对基层干部的管理、监督，特别是监督要落到实处；选好用好干部，从组织上保证干部质量。基层组织要加强思想建设、纪律作风建设、规章制度建设，开展反腐倡廉教育，提倡艰苦奋斗精神，与农民群众同甘苦共患难，全心全意为农民群众服务，对基层干部进行思想教育，增强服务意识，从思想上自觉抵制腐败思想的产生,树立正确的权力观、利益观、政绩观,做到情为民所系,利为民所谋。

组织干部学习与工作紧密相关的国家法律、法规,坚决贯彻执行国家的财经纪律,不断增强他们的法律素养,才能确保政策的执行落实。继续推进行政管理体制改革，加快政府工作法制化进程，毫无疑问，加强基层广大干部的法制学习，强化学法用法维护人民群众利益。坚持以法律为准绳，法律至上、法律至尊、法律至贵，做到每一项决策、每一项工作都依法依规依程序。坚持依法解决问题，政府彻底改变传统管理方式，由行政命令向依法管理转变，坚持依法依规，做到公正、公平、公开。预防职务犯罪的最佳对策应是“软硬兼施”，即把道德的“软约束”同法制的“硬约束”有机结合起来，使二者功能互补，而不是厚此薄彼。

(二)建立健全监督管理制度，推动防治腐败长效机制建设

由于缺乏制约机制作保障，权力行为的规范也往往流于形式，丧失应有的权威和严肃性，得不到真正的贯彻。江泽民同志说权力被滥用而又得不到制止，往往就会出现大问题。所以要加强制度建设。一是建立健全财务制度，严格执行财务制度，任何人不得越俎代疱，领导干部除掌握适当的工作接待费外，不得经管其他款项；二是实行审计监督，对基层干部进行定期审计和离任审计；三是加强民主集中制，乡级领导干部要接受党委和政府、人大的监督，村干部要接受村民委员会的监督。四是建立农民群众评议干部制度，定期对农村各级组织和干部进行群众评议，实行群众监督。

各级检察机关要总结案件规律特点和发案原因，针对涉农惠民政策性资金分配、使用、管理等环节存在的漏洞和制度缺陷等，积极向党委政府及相关主管部门提出检察建议，推动制度完善和机制创新，建立健全防治腐败长效机制，从源头上减少涉农惠民领域职务犯罪发生。同时，要结合所查处的重大典型案例，加强对乡镇站所和农村基层组织人员的廉政法制教育，促进农村党风廉政建设和民主法制建设。

依法推进信息公开，将支农惠农政策宣传到位,并且把新农村建设的各项资金及其使用情况、农村集体资产和资源处置情况,以及对村干部的民主评议、考核和审计结果等事项纳入信息公开的范围。这样既可以让群众及时了解情况,避免不必要的误解,又能加强群众监督,形成合力,共同打击涉农职务犯罪。

(三)加大打击涉农职务犯罪力度

查办人民群众反映强烈、党委政府和媒体高度关注、引发群众集体上访和群体性事件的案件，深入查办重点领域窝案串案。检察机关要依靠群众、发动群众，紧紧围绕农村经济社会发展的中心任务和主要矛盾，把资金投入规模大、政策缺乏透明度、容易出问题的领域、项目和环节作为办案和预防工作的重点，有的放矢地开展专项工作。不断研究涉农职务犯罪的新动向，新特点，探索打击犯罪的有效途径。在查办案件方面，要突出八个方面重点，涉及农田水利工程、农村土地流转、粮农补贴、农机补贴、农村养老保险、农村低保等领域，采用“挖窝查串、重点治理”的方法，深入查办重点领域窝案串案，扩大办案的规模效应，增强办案效果和震慑力。

推行执法效果监督机制，把办案社会效果与法律效果进行有机统一。执法效果监督机制是要求对社会矛盾纠纷进行定期排查，在规定的期限内全部给予妥善解决，以民众的满意度做为办案效果的最终评价标准，把执法的效果放置在民众的监督之下。始终把“理顺群众情绪、化解社会矛盾”作为查办涉农职务犯罪工作的出发点和落脚点，推行执法效果监督机制，力求办案社会效果与法律效果的有机统一。

(四)注重涉农职务犯罪预防工作，防患于未然

预防职务犯罪的核心价值体现在以下四点：一是可以减少和抑制职务犯罪率上升的趋势；二是有利于建立良好的社会道德体系；三是有利于创造良好的经济秩序；四是有利于推进依法治国进程。抓好“事前预防、事中预防、事后预防”，加之与打击职务犯罪的有机结合，是遏制腐败问题的重要途径，也是检察机关为社会主义新农村建设、农民致富奔小康服务的重要方面。

检察机关要与负责社会救济金申报、审查、拨付、发放等职能的相关部门要加强联系，互通情况，发现问题，及时解决，把问题消失在萌芽状态，防止出现大的问题，要建立相互通报制度，失职失察追究制度，进一步强化各自的职责，保证社会救济资金的正常运行。针对涉农惠民政策性资金分配、使用、管理等环节存在的漏洞和制度缺陷等，积极向党委政府及相关主管部门提出检察建议，推动制度完善和机制创新，建立健全防治腐败长效机制，从源头上减少涉农惠民领域职务犯罪发生。

近年来的预防实践表明,要从源头上预防和减少涉农职务犯罪发生,必须建立由党委统一领导、实行单位各负其责,社会各界参与,检察机关指导监督的工作机制。运用政治、经济、文化、教育、行政和法律手段,对涉农职务犯罪进行综合治理。开展好涉农职务犯罪预防工作充分运用预防调查、检察建议、犯罪分析、警示教育、预防咨询等手段,全面开展针对全县涉农部门及乡村干部的职务犯罪预防工作,定期召开联席会议,通报当前农村职务犯罪发生的新动向,及时了解掌握容易诱发职务犯罪的问题,及时制定有针对性的预防对策,消除滋生职务犯罪的隐患。